독점에 대한 정부의 정책

독점에 대한 정부의 정책

앞에서 본 것처럼 독점체제가 사회후생의 측면에서 부정적인 효과를 낳는 것은 사실입니다. 그러므로 중요한 산업이 독점화되어 있는 경우, 정부는 독점으로 인한 사회 후생의 저하를 막으려고 노력하게 됩니다. 독점에 대해 정부가 할 수 있는 일 중의 하나는 아예 이를 국유화(nationalization)해 버리는 것입니다. 또 한 가지는 독점기업의 행위에 규제(regulation)를 가하는 것인데, 주로 가격을 규제하는 방식으로 수행하게 됩니다. 마지막으로는 경쟁을 촉진하는 정책을 통해 독점문제의 해결을 시도할 수도 있습니다.

 

1. 국유화

대부분의 나라에서 철도, 전기, 혹은 가스처럼 국민의 생활과 밀접한 관련을 갖는 업종은 국유화된 형태로 운영되고 있습니다. 그런데 이 일을 맡고 있는 공기업(public enterprise)은 근본적으로 효율성의 문제를 안고 있어 국유화가 반드시 좋은 대응책이 아니라는 말이 나오기도 합니다. 공기업을 운영하는 사람은 아무리 비효율적인 운영을 해도 결코 도산할 우려가 없음을 알기 때문에 열심히 일할 유인을 갖지 못합니다. 또한 공기업의 경우에는 이를 얼마나 효율적으로 운영했는지를 평가할 적절한 기준이 없습니다. 민간부문의 기업은 이윤이라는 명백한 잣대에 의해 경영의 성과를 잴 수 있지만, 공기업의 경우에는 문제가 다른 것입니다.

요즈음은 세계적으로 공기업의 민영화(privatization) 바람이 세차게 불고 있습니다. 특히 대처(M. Thatcher)수상 시절의 영국에서 광범위한 분야에 걸쳐 공기업의 민영화가 이루어졌고, 그 결과 거의 40%에 이르는 공기업이 민영화되기에 이르렀다. 그러나 민영화의 과정에서 구체적으로 누구에게 어떤 방식을 통해 파느냐가 어렵고 중요한 문제로 등장하게 됩니다. 우리나라에서도 바로 이 문제 때문에 사회적 물의가 일어날 때가 종종 있지만, 이 일을 제대로 처리하지 못하면 민영화의 의미 그 자체가 무산될 수 있습니다.

 

2. 가격규제

독점기업을 그대로 민간기업으로 남아 있게 하면서 규제를 통해 문제의 해결을 시도할 수도 있습니다. 독점기업에 대한 규제는 여러 가지 형태로 적용될 수 있지만, 그중 가장 흔하게 쓰이는 것이 가격규제입니다. 가격규제는 독점기업이 마음대로 가격을 매기지 못하도록 규제함으로써 독점력의 사용을 억제하려는 의도에서 실시됩니다. 그렇다면 정부는 어떤 기준에 의해 가격에 대한 규제를 실시하게 되는가? 여기에는 몇 가지 다른 기준이 있을 수 있는데, 어떤 기준이 사용되느냐에 따라 가격 규제의 방식이 달라집니다.

가격규제의 여러 방식 중 가장 대표적인 것은 한계비용 가격설정(marginal cost pricing)의 방식입니다. 이 규제방식은 가격이 한계비용과 같을 때 자원이 효율적으로 배분될 수 있음에 착안하고 있습니다. 독점기업으로 하여금 가격을 한계비용과 일치시키도록 유도함으로써 효율적인 자원배분이 이루어질 수 있게 만든다는 것이 이 방식의 특징입니다.

그러나 자연독점 (natural monopoly)의 성격을 갖고 있는 시장에 이 규제방식을 적 할 때 한 가지 심각한 문제가 발생합니다. 이 방식으로 규제를 받는 독점기업이 손실을 보는 결과가 나타난다는 것이 바로 그것입니다. 아무리 독점을 규제하려 한다고는 하지만 기업으로 하여금 손실을 보게 하면서까지 효율적인 자원배분을 강요할 수는 없는 일입니다.

아래의 그림을 보면 시장 전체의 수요를 충족하는 생산 수준에서도 평균비용이 계속 하락하는 것을 볼 수 있는데, 이것이 바로 자연독점시장의 특성입니다. 이 경우 가격을 P의 수준에 설정해 한계비용과 같아지도록 만들면 규제를 받는 독점기업은 푸른색으로 표시한 사각형 A(P)BC의 면적에 해당하는 손실을 보게 됩니다.

이와 같은 결과를 피하기 위해서는 다른 방식을 통해 가격규제를 실시해야 합니다. 그 한 예가 평균비용 가격설정(average cost pricing) 방식인데, 이는 가격이 평균비용과 같아지도록 규제하는 방식입니다. 예컨대 수요곡선과 평균비용곡선이 교차하는 점(F)을 찾아 그 높이에 해당하는 (P)를 가격으로 설정하게 됩니다. 이 방식은 독점기업으로 하여금 최소한 손실을 보지 않게 하면서 가능한 한 많은 상품을 가장 낮은 가격에 공급하도록 유도할 수 있다는 점에서 차선책이 될 수 있습니다.

그런데 규제의 방식이 어떤 것이든 규제자와 피규제자 사이의 관계로부터 하나의 심각한 문제가 발생할 수 있습니다. 규제가 오래 지속되다 보면 규제자와 피규제자 사이에 친밀한 관계가 형성되는 결과가 나타난다는 점이 바로 그것입니다. 이에 따라 규제자는 피규제자가 원하는 방향으로 규제의 방향을 잡는 결과가 나타나기도 합니다. '규제의 포로이론' (capture theory of regulation)을 제기하는 사람들은 이와 같은 경향 때문에 현실의 규제가 엉뚱한 방향으로 적용될 수 있음을 지적합니다.

 

3. 경쟁촉진정책

위에서 본 것처럼 독점기업을 국유화하는 것이나 가격규제를 하는 것이 모두 나름대로 문제를 갖고 있습니다. 비록 불완전하나마 경쟁이 존재하는 체제로 유도하는 것이 그래도 더 낫다는 견해를 가지고 있는 사람들도 있습니다. 그 밑바탕에는 시장의 자율에 내 맡김으로써 정부의 개입이 불러올 여러 문제점을 회피할 수 있다는 생각이 깔려 있습니다. 그렇지만 규모의 경제가 현저한 자연독점의 경우는 경쟁을 촉진하려 해도 기본적인 한계가 있습니다.

규모의 경제가 현저한 산업에서 독점기업을 마치 두부 자르듯 몇 개의 규모가 작은 기업으로 나누는 것은 비효율적입니다. 그렇지만 산업의 성격을 면밀하게 관찰해 몇 개의 독립된 영업분야로 나눈 다음, 그중 일부분에서 제한적으로 경쟁을 유도하는 정책을 쓸 수 있습니다.

예를 들어 전기산업의 경우 이를 발전부문과 송배전부문으로 세분하여 발전부문에서라도 경쟁체제가 도입되도록 유도하는 정책을 쓰는 것입니다. 소규모의 수력이나 화력발전도 어느 정도 경쟁력을 가질 수 있기 때문에 이 부문에서는 경쟁체제가 이루어질 수 있습니다. 전화서비스산업의 경우에는 시내전화와 장거리전화를 분리해 장거리전화 부문만을 경쟁체제로 유도하는 정책을 쓰는 경우가 많습니다. 하나의 거대 독점기업이 산업 전체를 좌우하도록 방치하는 것보다는 이렇게 제한적이나마 경쟁체제를 도입하는편이 더 나을 것입니다.